El futuro del servicio de distribución eléctrica en Brasil

Con la colaboración de Ênio Fonseca*

Una concesión pública es el contrato entre la administración pública y una empresa privada, mediante el cual se transfiere la ejecución de un servicio público (distribución eléctrica, por ejemplo) al sector privado, por su cuenta y riesgo, a una tarifa pagada por el usuario (consumidor).

Según el artículo 175 de la Constitución Federal de 1988 y otras leyes complementarias, “Corresponde al Poder Público, de conformidad con la ley, directamente o en régimen de concesión o permiso, siempre mediante licitación, la prestación de servicios públicos”.

Según la Ley nº 8.987/95, que “Prevé el régimen de concesiones y permisos para la prestación de servicios públicos previsto en el art. 175 de la Constitución Federal” tenemos en su artículo 6: “Toda concesión o permiso presupone la prestación de un servicio adecuado para atender integralmente a los usuarios, según lo establecido en esta Ley, en las normas correspondientes y en el contrato respectivo”.

“1º: Un servicio adecuado es aquel que satisface las condiciones de regularidad, continuidad, eficiencia, seguridad, oportunidad, generalidad, cortesía en su prestación y tarifas razonables”. Los aranceles bajos son un objetivo pretendido, pero nunca alcanzado, algo así como un espejismo considerando los impuestos, subsidios e incentivos arancelarios –es decir, la sorprendente regla: paga dos y recibe uno (“de cada R$ 100 que el consumidor brasileño paga en en su factura de electricidad, R$ 46 se destinan a cubrir 11 cargos del sector eléctrico y ocho impuestos federales, estatales y municipales” – PwC). 

2º: “Hoy comprende la modernidad de las técnicas, equipos e instalaciones y su conservación, así como la mejora y ampliación del servicio”.

Sin embargo, no basta con ser “barato (eficiente) y funcionar”, tiene que estar al día en la “modernidad de las técnicas, equipos e instalaciones”.

El plazo de los contratos de concesión no podrá ser inferior a 5 ni superior a 35 años. En 35 años tendremos 9 presidentes (al menos 5 si consideramos la posibilidad de reelección) ídem para gobernadores y alcaldes, 9 Legislaturas (período de cada asamblea electa) en el Congreso Nacional, en las Asambleas Legislativas Estatales y Cámaras Municipales.

Mientras tanto, podemos tener sesgos liberales, estatistas, progresistas y antiempresariales, no necesariamente en ese orden. La posibilidad de que un contrato de concesión finalice como comenzó es muy baja o casi nula. 

Según el IBPT (Instituto Brasileño de Planificación y Tributación), desde la Constitución de 1988 “se han publicado más de 6,4 millones de normas. En promedio, se publican 800 normas por día hábil. En materia tributaria se publicaron 419.387 normas. Hay más de 2,17 normas tributarias por hora. Hay 46 nuevas normas fiscales cada día laborable”.

Nuestra legislación ambiental, estimada en 60 mil normas ambientales (incluidos actos normativos de la Unión, de los Estados y Municipios brasileños, así como de organismos técnicos de normalización) también tiene un ritmo impresionante de innovaciones y actualizaciones.

Con esta dinámica y complejidad, incluso las mejores corporaciones pueden no lograr un cumplimiento total (cumplir con los estándares legales y regulatorios, así como evitar, detectar y abordar las posibles desviaciones o no conformidades que puedan ocurrir). Duermes legalmente y puedes despertarte ilegalmente debido a la última innovación regulatoria.

En los principales contratos de concesiones públicas (aeropuertos, autopistas y en el sector energético) hay un “furor regulatorio:

1. Da lugar a numerosas oportunidades de discrecionalidad por parte del Agente Público, permitiendo, en varios casos, la interpretación de párrafos y requisitos, a criterio del agente supervisor;
2. Puede presentar varias cláusulas, elementos en disconformidad jurídica con la legislación vigente y/o inseguridad jurídica respecto de privatizaciones, cobro de multas, procedimientos de compensación, empleados, aplicación de la Ley de Sociedades Anónimas, etc.;
3. Los contratos de concesión especifican factores inusuales e incompletos complementados por ecuaciones imprecisas. El incumplimiento de estos puntos, (que son aleatorios y discrecionales), implica la posibilidad de multas, con criterios cuestionables y sujetas a judicialización, así como la posibilidad de interpretaciones variables por parte del agente público supervisor que aplicará las sanciones y sus respectivos discreción personal;
4. Judicialización creciente y permanente durante toda la vigencia de los contratos de concesión por cláusulas abusivas, excesiva discrecionalidad y subjetividad;
5. Abuso de control social que menoscaba la función empresarial de una SA cerrada (la concesionaria).

La lista anterior no es exhaustiva, sólo ilustrativa. Por las razones enumeradas anteriormente, la inseguridad jurídica puede hacer inviables las inversiones que serán necesarias con el tiempo para cumplir los objetivos de la concesión. 

Compromete el pleno cumplimiento, entre otros, de los principios de legalidad, finalidad, motivación, razonabilidad, proporcionalidad, moralidad, seguridad jurídica, interés público y eficiencia. 

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Sobre el sector de energía eléctrica en Brasil (SEB) 

El sector de energía eléctrica es considerado, según nuestra Constitución brasileña, como un servicio público, observando los siguientes puntos: 

• El sector de servicios públicos está integrado por actividades que brindan servicios básicos a la población, como suministro de electricidad, gas natural y agua;
• La distribución de electricidad es un servicio público bajo jurisdicción de la Unión, proporcionado por concesionarios y titulares de permisos. 

En esta estela, el ANEEL (Agencia Nacional de Energía Eléctrica) es responsable de regular, a nivel gubernamental, el Sector Eléctrico Brasileño, con el apoyo de órganos complementarios (CMSE, EPE, ONS Y MME). Y es que, este sector se divide en cuatro grandes bloques de gestión: 

Generacion 

El sector eléctrico brasileño es predominantemente de generación hidroeléctrica. Sin embargo, existen varias fuentes de energía que satisfacen las necesidades y pueden utilizarse, como la eólica, la térmica o la solar, la biomasa, los biocombustibles.

La generación también puede ser centralizada o distribuida. En el primer caso, la energía es producida por plantas más grandes y transmitida y distribuida a los consumidores finales a través de otras redes de transmisión y distribución. En el segundo, la energía se produce en el centro de consumo o cerca de él.

Transmisión

La función de transmisión es llevar la energía eléctrica generada en las plantas a las empresas distribuidoras, o eventualmente a los grandes consumidores. El sistema de transmisión de energía en Brasil está compuesto por una interconexión de líneas que se extienden por todo el territorio nacional, denominada SIN (Sistema Interconectado Nacional). 

El SIN garantiza, además de la transmisión de energía, la estabilidad de la red y la integración energética con los países vecinos.

Distribución

Y finalmente tenemos el sector de la distribución, en el que las empresas se encargan de recibir la energía en alta tensión y bajarla a nivel comercial para el consumidor final. 

Siendo la red eléctrica primaria, que son las redes de media tensión que dan servicio a medianas y grandes empresas e industrias, o secundaria, que son las redes de baja tensión que dan servicio a consumidores residenciales, comerciales y pequeños industriales.

La distribución se realiza a través de cables conductores, transformadores, postes o ductos subterráneos.

Comercialización

A ANEEL es responsable de regular y supervisar el sistema de energía eléctrica en su conjunto, además de definir las tarifas de energía para los consumidores cautivos -aquellos a quienes sólo se les permite comprar energía al distribuidor que tiene la concesión o permiso en la zona donde se encuentra el consumidor- siguiendo en de conformidad con los lineamientos establecidos para el sector por el gobierno federal y lo establecido por la ley y los contratos de concesión.

La energía eléctrica es un bien de consumo cuya importancia ha ido creciendo rápidamente en las últimas décadas, debido a su papel como insumo básico en los procesos productivos industriales, así como en el sector de prestación de servicios y el comercio en general, la agricultura, en la transición energética, calidad de vida y mejoramiento del IDH además del confort que brinda a los hogares de la Nación.

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Sobre la renovación de contratos de distribuidoras eléctricas en Brasil

La renovación de los contratos de distribución eléctrica en Brasil ahora está regulada por el Decreto N° 12.068/2024, que regula la licitación y prórroga de las concesiones de distribución eléctrica y establece directrices para la modernización de las concesiones del servicio público de distribución eléctrica. 

El decreto también determina que el ANEEL será la encargada de preparar la modificación que definirá los criterios de concesión, centrándose en la eficiencia de los servicios prestados y la gestión económico-financiera de los contratos.

El decreto establece lineamientos para la modernización de concesiones y la extensión de contratos para 20 distribuidoras eléctricas, con vencimiento entre 2025 y 2031. 

Las nuevas reglas tienen como objetivo mejorar la calidad y eficiencia de los servicios brindados a los consumidores e incluyen: 

• Objetivos estrictos para la recuperación del servicio después de eventos climáticos extremos; 
• Limitación a la distribución de dividendos en caso de incumplimiento de los requisitos; 
• Introducción de indicadores de satisfacción del consumidor como métricas de desempeño; 
• Prueba anual de la salud financiera del distribuidor;
• Mantenimiento de la calidad del servicio en todas las áreas de concesión. 

Después de todo, ¡el sector eléctrico ya no es el mismo que hace 30 años! 

Como las distribuidoras tienen el monopolio natural de la distribución de energía y, por tanto, el gobierno concede a cada empresa el derecho de explorar una zona concreta, esta renovación: diecinueve contratos (firmados en los años 1990) ya tienen concesiones que vencen entre 2025 y 2031. 

Estas empresas hoy, juntas, representan el 62% del mercado de distribución de energía del país, con ingresos combinados que superan los R$ 168 mil millones. 

Los estados más afectados son Espírito Santo, Río de Janeiro, Bahía, São Paulo, Rio Grande do Sul, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Sergipe, Rio Grande do Norte, Ceará, Pará, Pernambuco, Paraíba y Maranhão, como lo demuestra la siguiente tabla:

Otro punto sumamente importante destacado en el Decreto 12.068/2024 es el nivel de satisfacción del consumidor – que pasará a ser un indicador crucial en la evaluación de las distribuidoras – lo que constituye un avance espectacular a favor del consumidor de electricidad, como acertadamente señaló el ministro del MME. (Minas y Energía). 

“Es la oportunidad de mejorar efectivamente la energía entregada a hogares, empresas y zonas rurales. Hay 56 millones de unidades de consumo afectadas. Los nuevos contratos serán más modernos y las empresas deberán garantizar la capacidad real para prestar el servicio. La calidad se medirá efectivamente por el servicio prestado al consumidor. Paradas prolongadas y largas esperas en Llame a un Los centros ya no serán tolerados por la población”. habla del Ministro de Minas y Energía, Alexandre Silveira, en conferencia de prensa realizada en Brasilia el 20 de junio. 

Según la nueva normativa, los distribuidores también deberán prestar determinados servicios, por ejemplo: 

• Ofrecer el mismo nivel de calidad a todos los vecindarios; 
• Demostrar salud financiera anualmente; 
• Mejorar los canales de atención; 
• Crear un canal específico para las autoridades públicas municipales y estatales; 
• Invertir en el fortalecimiento de redes en zonas rurales; 
• Digitalizar redes y servicios, entre otros. 

Los contratos tendrán dos hipótesis para que la concesión expire: 

• Incumplimiento de los límites de continuidad del servicio, individual o conjuntamente, durante tres años consecutivos; 
• Incumplimiento de criterios de eficiencia de la gestión económico-financiera durante dos años consecutivos. 

Los nuevos lineamientos establecidos por el Decreto N° 12.068/2024 representan un hito significativo para el sector de distribución eléctrica en Brasil, como a través de la renovación de los contratos de concesión, donde el gobierno buscará no sólo garantizar la continuidad del servicio, sino también promover mejoras sustanciales en la calidad y eficiencia del servicio al cliente, ¡este nuevo hito ve a los consumidores de energía con más dignidad!  

Los cambios también plantean desafíos considerables para los distribuidores, que tendrán que aumentar sus inversiones y mejorar sus procesos para cumplir con los nuevos requisitos. 

La introducción de indicadores de satisfacción del consumidor como métricas de desempeño, la limitación al reparto de dividendos en caso de incumplimiento de requisitos y la imposición de objetivos estrictos para la recuperación de los servicios tras eventos climáticos extremos son medidas que pretenden situar al consumidor en el centro de atención. Estas acciones podrían, en el largo plazo, resultar en un servicio más confiable y eficiente para los brasileños. 

Por lo tanto, con la aprobación de estas nuevas reglas, se espera que el sector evolucione para atender las demandas de la población de manera más efectiva y transparente, garantizando energía de mejor calidad para todos los brasileños. 

Mediante este compromiso, y tal y como establece el art. 4.º del citado Decreto, el ANEEL abrió espacio para debatir el tema, a través de una consulta pública, y el 9 de octubre de 2024 publicó el borrador de la nueva adenda a los Contratos de Concesión -con el propósito de dar cumplimiento a las condiciones previstas en el Decreto 12.068 (que hasta el 19 de octubre de 2024 deberá tener aprobado este Addendum de Contrato).

El apartado 1 del art. 10 del Decreto n° 12.068/2024 establece que el proyecto de adenda al contrato de concesión debe ser aprobado y publicado por el ANEEL dentro de los 120 (ciento veinte) días siguientes a la publicación del Decreto, es decir, el 19 de octubre de 2024.

En la reforma se abordarán varios temas -de acuerdo con los lineamientos establecidos en el Decreto- en relación con la prestación del servicio de distribución, se abordarán temas como: operación, ampliación y ampliación del sistema; compartir infraestructura; calidad de la información de los distribuidores; efectividad del SAC y resolución de quejas. En cuanto a la transición energética, se debatirá la aplicación de la investigación, el desarrollo y la innovación del sector eléctrico en los programas de eficiencia energética. 

Las mejoras en las condiciones económicas también serán disciplinadas; aranceles bajos; gestión eficiente; sostenibilidad económico-financiera; gobernanza, competencia; asignación de riesgos; entre otros temas.

Con este sistema, la predicción de ANEEL El proyecto de Adenda deberá ser aprobado en el primer trimestre de 2025.

Las primeras concesiones en vencer son: EDP Espírito Santo Distribuição de Energia, Light Serviços de Eletricidade y Ampla Energia e Serviços – Enel Rio, con plazos finales el 17 de julio de 2025, 4 de junio de 2026 y 9 de diciembre de 2026, respectivamente.

La elaboración de la Nota Técnica contó con la colaboración de varias superintendencias, además, se realizaron una serie de reuniones internas y con agentes, tanto del segmento de distribución como de consumo, con el fin de estimular el debate sobre el proceso. Hay 19 concesionarias de distribución con contratos que vencen entre 2025 y 2031.

Las concesiones podrán prorrogarse por 30 años, siempre que las distribuidoras se comprometan a cumplir objetivos de calidad y eficiencia en la gestión económica y financiera y los nuevos contratos tendrán como índice de ajuste tarifario anual el IPCA. 

La calidad de los servicios se medirá mediante indicadores de frecuencia y duración promedio de las interrupciones del servicio, mientras que la eficiencia de la gestión se evaluará con base en indicadores que midan la capacidad del concesionario para cumplir con sus compromisos económicos y financieros de manera sostenible.

Los indicadores serán definidos individualmente por el ANEEL. El periodo de cálculo serán los cinco años anteriores a la prórroga de la concesión, excluidos los años anteriores a 2021 por criterio de eficiencia de la gestión económica y financiera. 

Se considerará incumplimiento en la prestación del servicio si no se cumplen los criterios de calidad del suministro durante tres años consecutivos o los criterios de gestión durante dos años consecutivos.

Para el segmento de generación distribuida, el nuevo contrato de concesión contendrá una directriz para que las distribuidoras pongan a disposición en sus sitios web toda la información necesaria para facilitar los procesos de conexión de los usuarios de micro y mini generación. 

Actualmente, el segmento de generación distribuida enfrenta dificultades para conectar sus sistemas porque las distribuidoras argumentan que existe una extrapolación de parámetros operacionales de las redes eléctricas, problema que se conoce como inversión de flujo.

La satisfacción del consumidor, medida a través de indicadores de servicio y encuestas de opinión, se convertirá en un criterio para evaluar la calidad del servicio. 

Se exigirá a los distribuidores que ofrezcan el mismo nivel de calidad en todos los barrios de su área de concesión. Se establecerán objetivos de eficiencia para la restauración del servicio después de eventos climáticos extremos, como lo ocurrido en São Paulo en noviembre de 2023.

Las distribuidoras podrán realizar otras actividades comerciales y ofrecer nuevos servicios a los usuarios, por su propia cuenta y riesgo, siempre que favorezcan tarifas razonables, además se establecerán nuevos incentivos para que las concesionarias inviertan en combatir las pérdidas e impagos de energía. EL ANEEL podrán establecer tarifas diferenciadas para abordar estos problemas. 

Otra innovación, en colaboración con la ANPD (Autoridad Nacional de Protección de Datos), prevé que el ANEEL podrá establecer criterios para compartir datos de los consumidores, “con acceso amplio e igualitario a las partes interesadas, para beneficiar la competencia y respetar los derechos de protección de datos”. 

Los datos en posesión del concesionario deben utilizarse estrictamente en el ámbito de las actividades de distribución. Recientemente, medios de comunicación informaron sobre un supuesto uso de datos de consumidores entre empresas del mismo grupo económico con el fin de obtener ventaja en la captación de nuevos clientes al Mercado Libre de Energía. 

Las distribuidoras también deberán estandarizar los procesos de calificación técnica entre empleados propios y subcontratados y deberán incentivar paulatinamente la digitalización de redes y servicios, incluido el intercambio de medidores de energía, según criterios del MME.

Uno de los puntos más polémicos fue la limitación del reparto del 25% (mínimo legal) de dividendos e intereses sobre el patrimonio en caso de incumplimiento de indicadores técnicos, comerciales y de calidad económico-financiera. 

En línea con la protección de los consumidores de energía y a favor de la transparencia, las distribuidoras deben establecer un canal de comunicación dedicado a atender a los organismos públicos a nivel municipal, distrital y estatal y realizar los montos de compensación por violaciones disponibles en las facturas de energía de los indicadores de continuidad del servicio. 

En caso de incumplimiento de los límites de continuidad del servicio, de forma individual o conjunta, durante tres años consecutivos, o en caso de incumplimiento de criterios de eficiencia de la gestión económico-financiera durante dos años consecutivos, el NUEVO PROYECTO CONTRACTUAL deberá contener la hipótesis de apertura de la concesión. proceso de caducidad – que es seguridad jurídica a favor del consumidor. 

A ANEEL También podrá definir criterios más restrictivos con el objetivo de permitir a los concesionarios proporcionar un servicio compatible con la "realidad tecnológica, regulatoria y comercial del sector eléctrico durante toda la duración del contrato de concesión". 

En este caso, la aplicación de estos nuevos criterios deberá ir precedida de una consulta pública. Y las concesionarias también deben desarrollar acciones para aumentar la resiliencia de las redes eléctricas ante los eventos climáticos, así como fortalecer el servicio en las zonas rurales, “especialmente en regiones con potencial para la agroindustria y la agricultura familiar”.

¿Cómo adherirse a nuevos contratos? Los concesionarios deberán presentar un ANEEL la solicitud de prórroga de la concesión con al menos 36 meses de antelación. Quienes ya hayan enviado la solicitud tendrán la oportunidad de ratificarla en un plazo de 30 días, contados a partir de la publicación del proyecto de subvención. 

A ANEEL También deberá enviar la recomendación al MME sobre la prórroga con al menos 21 meses de antelación. Este criterio podrá flexibilizarse para concesiones que vencen entre 2025 y 2026. Y finalmente, la decisión del MME sobre la prórroga o licitación deberá publicarse 18 meses antes de la llegada del plazo contractual.  

Es innegable, a juicio de los autores, que con la renovación de los contratos de concesión, el gobierno busca no sólo garantizar la continuidad del servicio, sino también promover mejoras sustanciales en la calidad y eficiencia del servicio a los consumidores de energía en todos los rincones. del país - desde Oiapoque hasta Chuí - es decir, cada clase de consumidor de energía debe tener la garantía de derechos y reglas contractuales más claras, procesos innovadores y más tecnológicos, pero siempre hacia un futuro energético más accesible, económico y ambientalmente responsable. 

Por lo tanto, es imperativo que los reguladores y las partes interesadas sigan colaborando para mejorar y ampliar este enfoque innovador y revolucionario. 

* Enio Fonseca: Ingeniero Forestal y Asesor Senior en temas socioambientales, con especializaciones en Protección Forestal (NARTC y CONAF-Chile), Ingeniería Ambiental (IETEC-MG), Liderazgo Gerencial (FDC), Educación Ambiental (UNB) y MBA en Manejo Forestal ( IBAPE) y Gestión Empresarial (FGV). Fue Presidente y Asesor del Foro Ambiental del Sector Eléctrico (FMASE), además de haber fungido como Superintendente del IBAMA-MG y de Gestión Ambiental del Grupo Cemig. Es CEO de PACK OF WOLVES y miembro activo de instituciones como OAB-MG, FIEMG, Ibrades y CEMA. También es columnista del portal Direitoambiental.com.

Las opiniones e información expresada son responsabilidad exclusiva del autor y no necesariamente representan la posición oficial del autor. Canal solares.